崇州五县约有人丁百万，受林缚的影响也最深，也最为忠诚，兵户约占其半有丁壮从军，是淮东军的中坚骨干。

通过裂土实封，将淮东这一块精华区域割出来，将崇州五县控制在手里，就意味着在江宁财政体系之外，林缚每年就还能直接掌握价值三百多万两银的资源用于兵备，而不受别人制肘。

夷州虽然目前还仅是只投入，无产出，但夷州岛的潜力极大，实际上，林缚此时就削减对夷州岛的投入，每年还是能抽出二三十万石粮以相当的煤铁来。只是林缚更注重夷州岛开发后的后期潜力，没有此时就杀鸡取卵。

将崇州五县及夷州单独割出去，列在江宁财政之外，而将淮东其他区域融入江宁来，淮东就可以堂而皇之按照兵额比数，跟淮西、池州、湘潭、荆湖分享江宁财政，省得到时候在朝堂之上，张晏、程余谦等老臣跟淮东吵作一团。

外人又怎么知道淮东的虚实？

淮东兵马实际已经控制淮东、徐泗、江南、两浙、闽东等区域，淮西、池州、湘潭、荆湖等四镇控制区域加起来，也只能跟淮东相当，财政实力远弱之。在这种情况下，林缚这时候愿意将淮东的其他地区都交出来“共治”，而仅仅只割崇州五县封治，实在也算不上过分。

想当年汉末曹贼奉天下以令诸侯，直接就割半个山东为封邑。相比较而言，林缚胃口还是小的，才五个县而已，实际上四个县还是新置的。鹤城、江门在五六年前还是荒草地；虞东倒是太后的宫庄所在，奈何林缚也没有归还的意思；嵊泗县根本就是以前东海寇占据的海岛；夷州岛更是蛮荒瘴疠之所。

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卫尉为九卿之一，加到林缚的头上，实为虚衔，以示林缚有执掌宫禁之权，将京营都督与枢密使两职合起来，也就将禁卫，京畿防务以及枢密院三个层次的兵权都集中到林缚一人身上。

枢密院与六部并列，其下辖监令丞吏等辅官，也都由林缚设立并推荐任命，淮东诸人暂时不会大规模的分散到六部去，主要还是集在枢密院以佐林缚执掌军政。

除了林续文以副相兼领户部，黄锦年执掌兵部外，黄锦年之子黄承恩进入刑部任员外郎；葛司虞将入工部侍郎，主持工部所辖的水利营造；林庭立将调江宁入都察院任左副都御史。林续禄本有功名在身，林庭立进中枢，他便回东阳出任东阳知府，继续代表林氏控制东阳府。陈华文交卸兵权之后，林缚荐他出任庐州知府，也是对陈氏投附的回报。

崇州五县单列出来，海陵府就剩下海陵、兴化、皋城、建陵四县，林缚荐吴梅久出知海陵。除此之外，其他诸人，基本都进入枢密院体系。林缚也是信奉“枪杆子里出政权”，不希望在军政上给外人制肘，淮东诸人也应主要团结在枢密院周围，也不应给分散开。

这边大义名份定下来，林缚就大张旗鼓的组建枢密院。

依照淮东军司之前的架构，枢密院仍旧设水军、步军、马军三司以及粮械、战训、教习、律纪、军情、军医等监，曹子昂都将调回江宁来，以补充人手的不足，与秦承祖、高宗庭、宋浮、林梦得、孙敬轩、孙敬堂、王成服、孙文炳、胡致诚、朱艾、武继业等人一起任事。又将虞万杲的子侄虞文澄、虞文备征入枢密院任将职，将枢密院的体系撑起来。

崇州五县裂为崇国，林缚委任李书义为崇国相，阶同知府，以掌民政，但海贸、厘金局、工坊、军械、铁作、船场等事务，有专人分管的，依旧由孙丰毅、周广东等人分管，没人分管的，由枢密院直领，最终还是归属到枢密院诸监司体系之下。